2013年和2018年习近平总书记先后三次作出重要指示，对总结推广浙江“千万工程”经验、深入推进农村人居环境整治和生态宜居美丽乡村建设提出明确要求。2021年起，云南省楚雄彝族自治州牟定县坚持细微入手，学习运用“千万工程”经验，从村民最关心的如厕卫生、最期盼的水体清澈、最关切的垃圾清理等“小事”入手，成立专班，调研需求，以问题为导向，制定各项工程实施方案和解决措施，以“厕所革命”为突破口，以“污水治理”为关键点，以“垃圾处理”为着力点，一年接着一年干，一件接着一件办，保持政策延续性和行动持久性，推动农村人居环境实现质的改变。2023年起，牟定进一步在城乡统筹发展、壮大富民产业、党建引领等方面持续发力，为民族地区学习运用“千万工程”提供了生动范例。

一、基本情况

牟定位于云南中北部，楚雄彝族自治州中部，东邻禄丰市，南连楚雄市，西与南华县、姚安县相连，北与大姚县、元谋县接壤，总面积1464平方千米，下辖4个镇、3个乡；截至2024年末，户籍人口199877人，其中彝族人口46928人，占总人口的23.5%；山区和半山区面积占全县总面积的91.0%。牟定农业发展态势良好，现有耕地保有量33.69万亩，其中，基本农田28.6万亩，高标准农田23.3万亩。截至目前，全县农业机械化率达到56.0%。优质水稻、玉米、油菜、烤烟、蔬菜、水果、虾蟹等特色农业体系丰富多元。截至2024年农业总产值达到37.37亿元。牟定多为彝族聚居地，保留了较为完整的彝族传统文化。其中彝族左脚舞、彝族刺绣、彝族医药等得到重点保护，成为县域文化名片和特色产业，2011年、2021年两次被命名为“中国民间文化艺术之乡”，“彝族左脚舞”被列入第二批国家级非物质文化遗产名录，“万人同跳左脚舞”入选吉尼斯世界纪录。

二、实践成效

（一）人居环境全面实现从“追赶者”到“领跑者”的转变

2020年，牟定在云南全省爱国卫生“7个专项行动”考核中排名靠后，县级干部到乡村遍访时，污水遍地、垃圾乱扔、虫蝇乱飞、气味难闻，村民普遍反映“如厕难、垃圾乱、污水溢”问题突出。如今，牟定实现了垃圾处置率、生活污水治理率均达到“百分之百”，农村卫生厕所覆盖率达到90.6%；基本实现农村生活垃圾“减量化、资源化、无害化”的治理目标；不仅实现了农村生活污水全收集，还实现了厕所污水和畜禽粪水的集中收集、全处理，处理后的污水高于《农田灌溉水质标准》，可直接进行还田资源化利用。2022年，全县农村污水资源化利用率达93.3%，有效缓解了农村林田灌溉用水压力。通过垃圾源头减量化，全县每天的生活垃圾产生量比之前减少了至少30吨，可节约处置资金6000元以上。2023年，牟定获评全国村庄清洁行动先进县，同年，云南省住建厅组织的全省农村生活垃圾乡镇镇区生活污水治理现场会、住建部村镇建设司组织的中西部18个省区农村生活垃圾收运处置体系建设工作会议均在此召开。

（二）人民群众基本实现从“局外人”到“当家人”的转变

2023年，全县5890余名公职人员响应号召，返乡参与调研座谈、建言献策、捐资献物、规划家乡等活动。构建了党员大会、“十户一体”中心户户长和村民代表会持续宣传发动机制，实现乡村干部、普通党员、乡村能人3支队伍边说边干边示范。支部发动、党员带动，群众内在驱动力被激发，主动把社会责任担了起来，群众从“看客心态”化身“行动主力”，真真正正打破了“干部干、群众看，干的看的都抱怨”的人居环境整治僵局。以生活污水处理工程建设为例，每个环节都有农户参与，规划初期，管网如何布、污水怎么接，全面听取群众意见；施工期间，动员群众主动让地，做好院内污水收集和院外污水治理投工投劳；工程结束后，将污水管网及终端维护纳入村规民约，明确专人管护，等等。

（三）城乡发展逐步实现从“城乡二元体制”到“一体化建设”的转变

实现城乡垃圾一体化处置。全县7个乡（镇）已建成垃圾中转站7座、自然村废品收购站535个，配置智能垃圾箱1200个，农村生活垃圾收集治理率达100%。统筹推进城乡污水治理一体化建设。实施差异化治理路径，县城周边3公里以内和乡镇集镇周边的村庄污水，在村内收集后，统一直接接入县城污水管网或集镇污水处理厂处理，其他地区采取小型设备处理或村庄集中处理方式处理。成功创建省级美丽村庄10个，州级美丽乡（镇）1个、美丽村庄16个，县级美丽村庄300个。进一步推进城乡公共服务一体化和均衡发展。教育方面，全县共有20名校长和426名教师在县域内不同类别的学校之间进行流动，发放乡（镇）补贴和乡村教师生活补助1.61万人次。医疗方面，全域整合组建医共体“总医院”，建立以县人民医院（县总医院）牵头，县中医医院、县妇计中心、9个乡镇卫生院为枢纽，91个村卫生室为基础的县、乡、村医疗卫生服务一体化紧密型医共体，实现医共体建设全域覆盖。养老方面，逐步建成1个县级层面的农村区域养老服务中心、7个乡（镇）层面区域养老服务中心7个、88个村级养老服务设施，包括居家养老服务中心、日间照料中心、农村互助养老服务站及老年活动室等基本实现全覆盖。

（四）产业就业实现从渠道“单一”向“多元化、立体化”转变

布局“一碗米、一壶油、一条牛、一头猪、一塘虾、一串椒、一片果、一把花、一瓶腐乳、一粒豆”等10个乡村农业产业，带动农民就近就业增收。培育州级以上农业龙头企业37家、农民专业合作社343个，家庭农场594个。生态旅游发展很快，“龙川江生态画廊”“彝乡美丽庭院”成为区域文旅新IP；庆丰湖旅游示范带等景点年接待游客161.56万人次，沿线示范带带动12个村发展观光农业、民宿经济，户均年增收1.2万元。全县彝绣企业超过150家，带动全县近1万名绣娘、415名残疾人就地就近就业，人均年增收达到1.12万元，广大绣娘过上了“绣着花、养着家、带着娃”的幸福生活。此外，牟定依托“三月会、火把节”等大型民族传统节庆嫁接农产品展示、品鉴、展演、非遗巡演、民族传统竞技展演等活动，助力当地餐饮、住宿、交通等产业发展，促进本土特色商品流通，拓宽农民收入渠道。2025年牟定“三月会”3天共接待游客32.9万人次；启幕直播展演全网聚合直播曝光量超3011万，抖音平台流量超3亿次。

（五）基层治理稳步实现从“碎片化”向“整体性”转型的转变

自2021年以来，牟定“十户一体”的模式（即将区域相邻的10户左右农户划分为一个微网格）已形成微网格4451个。构建了跨部门联动机制，打破信息壁垒和责任边界，实现一体化统筹调度，推动各项工作从部署到执行无缝衔接，确保各项任务落实落地。问题联治、工作联动、平安联创的治理格局已经初步形成，实现了“小事不出村组、大事不出镇、矛盾不上交、矛盾纠纷联调、风险隐患联控”。同时，确保了村内重大项目切实做到社会组织、乡村能人、村民群众等多元主体参与，共建共享合力，群众安全感满意度位居全省前列。

三、亮点做法

（一）坚持细微入手，持之以恒，建设农民想要的村庄

牟定紧扣群众急难愁盼，2021年将农村厕所改造作为乡村振兴关键民生工程，全县推进“厕所革命”攻坚行动。聚焦群众如厕环境改善、卫生健康提升等现实需求，以点带面、全域推进，从摸排问题、科学规划到试点推进，全方位发力，切实将“小厕所”打造成为改善农村人居环境的“大实事”。“厕所革命”成功破题后，2022年制定了《牟定县农村人居环境整治提升五年行动实施方案（2021—2025年）》，按下人居环境治理“快进键”，全面启动垃圾、污水治理“组合拳”，逐年推广“户减量、组保洁、村收集、镇转运、县处理”的治理模式，循序渐进推进实施“户小三格”+“村大三格”+“生态塘”的污水处理模式，系统破解农村人居环境治理难题，实现从“厕所改造一小步”到“人居环境提升一大步”的跨越。如今，牟定正在持续打造农村人居环境“牟定经验”升级版，将进一步全面提升乡村生活品质，为其他地区提供借鉴范例。

（二）坚持问计于民，因势利导，激发农民想干的决心

牟定始终秉持“群众智慧是最大财富”的理念，倾听群众问题并充分吸纳群众意见建议，引导村民共建共治，鼓励村民群策群力，实现村内难题自我消纳，推动村内问题就地化解。一是解决了农村污水处理资金缺口大的难题。牟定是典型的山区县，据测算，全县727个自然村的农村污水处理项目如全部由财政承担，需要8.7亿元，财政根本无力承担。农村人居环境整治工作专班汇集民意，量体裁衣制定的“小三格”+“大三格”和“生态塘”污水治理总体工作思路，大大降低了管网建设成本。同时，采取县财政通过整合方式筹集一点，村组通过“一事一议”筹集一点，询价统购、就地取材、组建土专家“施工队”承建等方式省一点，挂包单位帮一点，乡村能人捐一点，农户自己投资投劳出一点，“六个一点”方式统筹解决“资金缺口大”的难题，最终仅以2.13亿元财政资金完成了污水治理项目。其中，土专家参与设计和施工节约成效显著。二是解决了外来人口“如厕难”问题。旱厕改成卫生厕所后，为减少水电和卫生管理负担，许多户厕都上了锁，外来人口“如厕难”成为新的难题。县、镇、村干部多轮走访后，根据村庄规模，共设置“爱心公厕”1817座，727个自然村全覆盖。户厕选址均在村庄道路边，优先选取党员户、家庭条件相对好、群众思想觉悟高的家庭设置，象征性给予300—500元/年补贴，由户主按照“地面净、墙面净、厕位净”“无苍蝇、无溢流”“灯明”“三净两无一明”标准进行责任保洁并全天开放。据不完全统计，高峰期部分农户家“光顾”“爱心公厕”的人数可达30人次。三是解决了乡村基础设施“有人建、无人管”难题。牟定建立的“一呼就到”便民服务队，以市场化方式运作，为辖区内农户和村庄提供有偿上门维修服务，并向公众公开维修收费标准和监督举报电话，解决农村“厕所革命”、污水治理的长效管护问题。四是解决了景观美化难的问题。充分利用“取之于民”的石作、砖作、瓦作、农作物、木头、瓦罐、废旧农耕器具、废旧轮胎等乡土材料打造村庄景观，用木头编栅栏、石头砌花坛、废弃容器做花盆，把自家花园建在家门口，不仅节约了投入，体现了乡土气息，还增加了村民对用自家材料打造的家乡的依恋与热爱。

（三）坚持系统思维、城乡统筹，带动农民共享发展成果

牟定秉持“全域、一带、多点”工作思路，统筹县乡空间布局、产业发展等，打造城乡融合发展格局，确保农村居民共享发展成果。“全域”即“全域统筹规划”，将全县89个行政村和727个自然村纳入系统治理，按山区、坝区、河谷等差异化制定环境提升方案，通过“无废村镇”创建、“五堆十乱”整治、卫生厕所全覆盖等举措，实现农村垃圾全处置、污水全治理，并发动群众投工投劳，形成长效管护机制。“一带”即聚焦化佛山—庆丰湖示范带，打造环湖景区、特色民宿及采摘经济，带动一二三产融合。“多点”即重点建设7个乡镇25个和美乡村示范村，提升产业、生态与治理水平。其中，工作成效最为突出的是农村生活污水治理。牟定遵循以用促治、资源化利用、经济适用的原则，根据村庄具体情况确定了“县城集中处理一批、乡镇集中处理一批、小型设备处理一批、村庄集中处理一批、一户一池处理一批”“五个一批”处理模式。

（四）坚持多元发展，产岗并重，助推农民精神物质双丰收

牟定推进人地山房水“五不空闲”，推行一人一技、一户一产、一乡一特、一县一业，致力发展“一碗米”等十个乡村农业产业。大力发展“牟定腐乳、优质稻米、牟定菜油、圣谷果脯、葛根食品、彝家香火腿”等六大土特产品，打造一批“土字号”品牌。深化就业帮扶行动，搭建“幸福里”新型劳务用工平台，开展各类技能培训6796人，发放创业贷款5828万元。发挥“匠人之乡”优势，建成“牟定工匠零工驿站”7个、就业“一呼就到”幸福里社区2个。深挖彝绣文化价值、经济价值，培养彝绣生产技术骨干。延伸“乡车间+村绣坊+户工匠”的产品生产链，推进集约化发展。拓展“民族手工艺品产业专业合作社+龙头企业+市场”的产品销售链，依托电商直播、巴黎时装周等数字营销平台与时尚盛会实现民族特色产品产销全面拓展。同时促进民族艺术传承和商贸协同发展，依托“三月会、火把节”等大型民族传统节庆，引流增收。

（五）坚持党建引领，干部带头，健全农民共建共享治理体系

成立了由县委书记、县长任双组长，分管副书记、副县长任副组长，成员单位主要负责领导任组员的农村人居环境整治工作专班，确保各项任务落实落地。建立“五长治县”工作机制，全县34名县处级领导干部和55名县级部门书记挂包全县89个村（居）委会，赋予村（社）长、林（山）长、河（湖）长、田（地）长、路（街）长“五长”责任。把行业管理责任落实到上、下、点、线、面，把属地管理责任落实到乡、村、组、户、人，将乡村建设工作纳入“五长”年底履职考评的重要内容。建立党员联系服务群众制度，做到对不理解、不想干的群众，党员上门当好“调和者”，劝说带着一起干。对不懂技术、不会干的群众，党员靠前当好“领路人”，手把手教着一起干。对老弱病残不能干的群众，党员主动当好“义务工”，帮着一起干。构建“十户一体”模式。因地制宜划分微网格，完善工作机制，整合工作力量，将关口前移、重心下移、资源下沉，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层。

四、经验启示

（一）正确处理政府与群众的关系

“千万工程”核心是牢牢把握“以人为本”的价值导向，要充分尊重群众意愿，不应只突出政府主导作用而忽视农民需求和发挥农民的主体作用，否则短期内见效快、成效明显，但群众满意度并不一定高。实践证明，牟定县充分尊重农民主体地位，把群众急难愁盼作为村庄建设的出发点和落脚点，通过广泛走访调研、问计于民，充分调动农民参与家乡建设的积极性、主动性、创造性，鼓励群众把村内厕所、垃圾、污水、产业发展、乡风文明等都当成自己家的事，积极投身、主动参与，才能获得群众的支持与配合，才能以小资金撬动大能量，办成大事情，才能增进干群关系，才能为乡村治理效能提升打下坚实基础。建议其他地区根据本地实际充分调动群众参与的积极性，选准群众参与的方式方法。

（二）正确处理乡村建设与区域发展以及人的发展关系

学用“千万工程”经验与实践过程中，既要立足乡村实际提升建设品质，又要将乡村置于区域发展以及人的发展大局中统筹谋划。牟定经验表明，一要注意区分不同经济社会发展水平。针对不同发展阶段的主要矛盾问题，分阶段、分重点推进，实现改善乡村建设与地方经济发展水平相适应、协调发展，不过度拔高建设水准、不过度吊高群众胃口。二要注意把握好建设水平与财政承受能力的关系。既要保证财政真金白银投入，也要评估财政可承受能力，特别是人居环境整治项目等一般不产生直接效益，更要防止过度举债搞建设。三要推广低成本使用技术和材料。可多请“土专家”参与规划设计，尽可能选用本地易获取、价格低廉、群众自行负担不重的材料进行建设，既能降低成本也便于后期维护。四要引入市场机制，提升管护效率。要根据农户实际承受能力，建立合理的付费标准，同时拓宽多元化管护资金获取途径，实现乡村建设管护长效可持续发展。五要注意弘扬民族特色。民族特色是守护文化根脉、激发群众活力的关键，要传承和发扬。民族地区在推进乡村建设过程中应避免千村一面，不照搬城市建设模式，保留民族元素，让村民与游客在日常生活场景中感受民族文化滋润，在推动乡村全面振兴过程中营造民族团结进步氛围。

作者：中国乡村振兴发展中心课题组